随着国际交流越来越频繁，越来越多的人在不同的国家工作、纳税。任何一个人，都理应能够享受纳税对象国的公共福利。
但现实情况往往是，很多人只能享受国籍所在国的公共服务，而不能享受非国籍居住国的公共服务。而想要解决这个问题的办法只有移民。
当地时间2018年10月24日，墨西哥恰帕斯州维斯特拉，洪都拉斯移民持续向美墨边境前进
现代的移民有三种情形，第一种是改变自己的国籍，从移出国变为移入国；第二种是保留双重国籍，同时拥有原有国籍和新移入国的国籍；第三种就是不改变国籍，但也被移入国视为本国国民，享受除选举权和被选举权之外的其他公共服务和公民权利。
对任何一个国家来说，要做到完全封闭都是不可能的，现代人类的生活和发展方式正在冲淡传统意义上民族国家的构成方式和认同来源。而从法律制度层面对移民进行规范，是每个国家发展到一定程度的必由之路。
2月27日公布了“征求意见稿”的全文
链接：http://www.moj.gov.cn/news/content/2020-02/27/zlk_3242559.html
近日网络上讨论比较多的《外国人永久居留管理条例》（征求意见稿）就是这样一部行政法规。
其实，这部条例中对外国人居留权的待遇大多早已存在，只是散见于各种不同的法律法规和规定之中。
那么，这些规定到底是什么，它对于我们又有怎样的影响，我们应该怎样去看待它和它背后的舆论呢？
一、“意见稿”到底写了什么内容？
想要讨论上面的问题，首先要清楚我国的法律体系，主要分为法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等。
而《外国人永久居留管理条例》是一部行政法规，效力仅次于法律，其制定主体为国务院。对法案进行公开征求意见，是《立法法》所规定的必备程序。
中华人民共和国立法法第六十七条
根据《立法法》第六十七条的规定：行政法规草案应当向社会公布，征求意见。
不过，很多人不理解什么叫“征求意见”，以为征求意见就是“投票支持或反对”。其实如果公民对法案有修改意见，可以通过网站、信函、电邮提出，其目的是为了对法案进行完善，而不是民意调查。不管“支持”还是“反对”，这种意见都是无效的。
由此可以看出，我国部分网民的法律素养还十分低下。
网络舆论对法案的担忧，主要是会否引起外国人大量涌入国内居住，以及因此而引发的连锁问题。
那么，我们首先就要了解这部法案的内容到底是什么，即使人们要表达的是“支持”或“反对”，了解法案也是最起码的要求。法案的主要部分是外国人申请永久居留权的条件，下面就对这部分内容进行分析。
申请永久居留权的外国人，根据法案规定，分为三类。
第一类是有突出贡献的杰出外国人、“中国人民的亲密朋友”：
这一类外国人定居在国内的，比较有名的有阿拉伯裔美国人马海德、美国人爱泼斯坦、北京北控男篮主教练马布里等。
北京北控男篮主教练马布里
第二类是为发展需要而引进的外国人才：
国家和各省市都设立有外国专家局，其重要职能之一就是引进外国专门人才。企业和社会机构也可以自行聘请外国技术人才，这些人都可以申请永久居留权。
很多人会质疑，现在的高新技术企业和项目很多都只是为了获取政策补贴而设立，根本没有实质性运作，对这一块开放申请永居权会否导致根本不是人才的外国人骗取中国永居权呢？
埃隆马斯克在上海投资的特斯拉超级工厂
这个担忧不无道理，但随着市场经济体制的巩固，国家主导引进的人才越来越少，绝大多数人才都是社会企业和机构引进的。对骗取永居权的担忧不应该构成不开放社会引进人才申请的理由，应该做的是加强监督和管理，而非一刀切关闭大门。
第三类是在中国工作或者投资的普通外国人：
“ 第十五条 外国人依法在中国境内工作，属于下列情形之一，且纳税记录和信用记录良好的，可以申请永久居留资格：
从这些条款可以看出，要想在中国通过工作或者投资，门槛很高。
美国籍全科家庭医生Jason Logan夫妇获得期待已久的“成都市外籍人才永久居留身份证”
比如博士学历工作满三年，重点行业工作满三年工资高于平均工资四倍，工作满四年工资不低于平均工资六倍，满八年工资不低于平均工资三倍，投资达到人民币一千万以上等等。
而绝大多数输入型外来劳动力，显然不可能达到这样的条件。
第三类是依亲定居：
“ 第十七条 外国人有家庭团聚需要，属于下列情形之一的，可以申请永久居留资格：（一）配偶为居住在中国境内的中国公民或者永久居留外国人，婚后已在中国境内与配偶共同生活五年，且每年实际居留累计不少于九个月，有稳定生活保障和住所；
依亲定居是世界通行惯例，很多中国人获得国外发达国家的永居权都是靠婚姻，甚至假结婚拿到绿卡就离婚甚至成为一门生意。
在中国的法案中，规定了包括结婚、未成年子女投靠、老人投靠等。人们最关注的是结婚，该款要求，与中国人结婚的，应当在中国生活至少五年。
比如：刘烨和他的法国妻子安娜伊思·马田
此前，经常听说有外国人在中国与中国女子结婚，甚至没有结婚，留下孩子就杳无音信的，这种人渣就肯定申请不了永居权，所以结婚永居的门槛也是比较高的。
如此看来，法案本身似乎不会导致大部分人不受欢迎的人申请到中国永久居留权。
其实，绝大多数网络舆论的形成，主要是人们将长期以来对于生活在国内外国人的怨气，撒在了这个永居权条例上。
二、外国人永居权的渊源
1949年之前，长期在中国工作、生活的外国人很多，他们当中不少都是传教士，著名的美国驻华大使司徒雷登就出生在杭州。
司徒雷登（John Leighton Stuart，1876-1962）
1949年之后，这部分外国人几乎销声匿迹，在华生活的外国人主要是苏联东欧阵营的援华专家、西方国家的极少数左翼分子以及“中国人民的亲密朋友”们。
1964年，国务院颁布《外国人入境、出境、过境、居留、旅行管理条例》，该条例首次以法律形式明确了外国人在中国的法律地位。
下一部有关外国人的法律是1985年出台的《外国人入境出境管理法》及其《实施细则》，规定了外国人来华的签证种类和居留证件，“有显著成效的可以发给永久居留资格的证件”。
但是，以上规定对证件类别、申请条件、要求材料、审批程序等都十分模糊。
《外国人在中国永久居留审批管理办法》
进入21世纪以来，为了适应中国加入世界贸易组织后国际化加速的趋势，于2004年颁布了《外国人在中国永久居留审批管理办法》，这是一部公安部、外交部联合颁发的部门规章。
该《办法》规定了技术移民、投资移民和亲属团聚移民三类永居移民，以及每类移民的申请条件、提交材料、申请步骤、审批程序, 以及主管机关的权力和丧失永居资格的情形。符合条件的外国人将获得“外国人永久居留证”, 在中国居留的期限将不受限制。
但是，中国对外国人来华工作、居留的制度限制一直是十分严格的。
2012年《出境入境管理法》出台，规定外国人工作类居留证件的有效期最短为90日，最长为5年。外国人申请外国人工作许可通知、外国人工作许可和工作类居留证件，应履行法定程序并提交相关材料。
浙江义乌4名老外志愿者街头当交通协管员
但实际上，我们知道目前中国境内生活着大量并未获得有效许可的外国人，这与严格的法律规定形成了鲜明的对比，这固然是行政管理的漏洞，但也不能否认，不管是做家政还是务工，还是学外语或者“学外语”，国内都客观存在着对外来劳工的现实需求。
在目前的这部《外国人永久居留管理条例》（征求意见稿）出台之前，对于外国人申请永久居留权的规定散见于《外国人在中国永久居留审批管理办法》、《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》和《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》等部门规章中。
上述规章对永久居留权的申请对象、条件、受理与审批等及外国人在我国永久居留所享有的待遇和参加社会保险等具体事项已经作了详细规定。这些部门规章效力位阶不高，是法律和行政法规缺位的情况下，一种权宜之计。
所以，出台一部综合性行政法规是十分必要的。
回顾几十年外国人在华居住相关制度的发展史，可以看出现在的《外国人永久居留管理条例》（征求意见稿）并非无源之水、无本之木，它是在现有规定的基础上进行综合、完善而来，本身并不会改变当前的外国人在华居住管理制度。
三、人们在反对什么
虽然人们错把法案作为攻击对象，但舆论所反对的主要内容，并不在于法案本身。
归结起来主要有四大方面：一是部分反对者表现出下意识的种族歧视，虽然类似的歧视在全世界普遍存在，但这种问题在文化相对封闭的我国近年来尤为突出；二是人们对非法移民所带来社会问题的担忧；三是全民对在华外国人某种超国民待遇的普遍反感；四是由于传统文化糟粕和人口结构失衡造成的畸形婚恋观，被跨国恋爱和婚姻所激发出来。
微博上的类似言论比比皆是
首先是种族歧视问题。
由于文化相对封闭，历史上又频发民族矛盾冲突，民族主义思想在部分中国民众当中有非常深厚的根基。
世界的发展是不平衡的，一些发展程度较低的亚非拉国家人在中国讨生活，外国人与中国人在文化、相貌、生理上的差异，经过民族主义思想的糅合，就容易产生种族自大心态。对人种肤色较深、经济发展水平较低的国家人民，这种歧视尤其深重。
有趣的是，这种歧视较少发生在对欧美发达国家和日韩等外貌相近国家的人身上，恐怕很多人在面对欧美人时，就不是歧视而是自卑了。
没忍住，看乐了
但现实中，存在于中国的外国人当中，处于歧视链下游的国家来的居多数，人们在心理上不愿意看到他们长期存在于自己的国家，乃至于一提到“外国人永久居留权”就想到那些被他们歧视的对象。
其次是非法移民问题。
在国内的外籍非法居留者，并不完全来自歧视链下游的那些国家。
2013年长沙对“黑外教”说NO
很多欧美国家的人在中国并不具备工作、居留的合法证件，但长期从事培训机构外教或者服务业“外教”等工作。
毫无疑问，通过“打黑工”的方式滞留中国的外国人，要么是自己的母国发展水平较低，要么是自己在母国属于社会底层，他们中的一部分给中国带来了输入性的治安问题，影响了中国国内生存环境的安全，还是滋生艾滋病、毒品等问题的温床。
绝大多数人，都不愿意看到自己生活的环境被这样的外来人口所改变，尽管按照规定，“外国人永久居留权”绝对不可能让这些非法滞留的外国人获得，但人们对社会问题的担忧却是会战胜理智，借助这一社会热点迸发出来。
再次是超国民待遇问题。
提到“超国民待遇”其实并不准确，因为外国人是不具备购房、就学、社保等国民待遇的，国内对合法居留外国人的优待其实不能被叫做“超国民待遇”。
13小时找手机
我们看到种种新闻，在大学中，给外国留学生支付高额奖学金，外国人报案被迅速处理，甚至还有网友编出了“一等洋人二等X，三等XX四等汉”这样的段子来调侃。
虽然这不是“超国民待遇”，但却是为了维护国家形象而作出的非理性社会支付。
当前，国内本来就存在着：城市和农村、发达地区和贫困地区、本地户籍和外来人员、公共资源分配等等不平等，这些现象都会让很多人感觉受到排挤。在本国民众尚且得不到均等社会保障的情况下，还要在对外国人作出非理性社会支付，激发了普通民众的排外情绪。
最后是畸形婚恋观。
由于传统文化影响，再加之现实存在的人口结构失衡、地区发展失衡，将女性视作物品和资源的畸形婚恋观在一部分男性当中非常流行。
“中国男孩保护中国女孩”
在自身婚恋焦虑的情绪下，就会有人把外国人当作与自己争夺婚恋“资源”的假想敌。至于外国人究竟是怎么“抢”了自己的对象了，或者到底有没有“抢”，似乎并不重要。
其实，人们在想象中厌恶那种基于特定目的的婚恋，现实中却又无往不在进行功利考量。实在没有必要为假想敌烦恼，年轻人找不到对象也绝不是外国人造成的。
以上四种反对意见虽然都有情绪化的推手，其具体内容也大多不可取，但引发这些意见背后的深层原因值得认真对待。
归根结底，人们的过分敏感都是来源于本国社会系统性的不平等，在这种怨气冲天的情况下，国内环境对外来移民来说也不会太安全。
四、法案的外部效应
虽然，此次民间舆论所反对的并非是法案施行后真正会带来的后果。
但是，法律不仅仅有内部效应，更会造成外部效应，包括经济效应、文化效应、社会效应、生态效应，《外国人永久居留权管理条例》也不例外。
近年来经济上的一些变化，这就使得出台一些政策将外国的资本、技术和人才留住变得十分必要。
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不管是主观需要还是客观造成，这部系统法规都已经向世界宣示了，我们需要外来移民。
这就是法案的外部效应，未来必然会有更多的外国人来中国寻找机会，尽管他们大部分根本不符合申请永久居留权的条件，外来劳工的数量很可能因为这部法案的出台而有所增长。
这样的效应能够弥补当前生育率过低，劳动力不足的缺口，对于维系住传统的人力资源价格优势、为经济转型升级赢得弹性空间，是有利的。
当然，能否真正转型升级并不是靠赢得弹性空间就能做到的，这需要更大的勇气和智慧。
2013年青岛有5000多外籍学生，其中韩国生占七成
但移民不是买东西，可不能退。外国人只要来到这片土地上，就算获得不了永居权，只要他们在这里居住生活时间一久，就很难恢复到移民到来之前的情形。他们一代代的繁衍，也会改变社会的人口结构、文化和风俗。
当然，对于一个文化封闭性比较强的国家来说，输入外来优秀文化是有必要的，这也是古代能够出现隋唐盛世的原因。
但前提是社会融合足够好，否则不同文化背景的人很容易造成社会的对立和撕裂，结果恐怕不容乐观。
卡拉卡拉（186年4月4日－217年4月8日）
公元212年，罗马皇帝卡拉卡拉发布了著名的《安东尼努斯敕令》，该令取消了罗马公民和行省人民的差别，让所有帝国范围内的自由民都成为平等的公民。
当时的历史学家卡西乌斯·迪奥评价，卡拉卡拉扩大公民权的目的只是为了增加税收。
按照罗马的税制，行省人民要负担占收入十分之一的所得税，罗马公民不需要缴纳，只要缴纳税率为百分之五的遗产税和定额的解放奴隶税。
在古罗马时代，富裕的人流行将遗产转赠没有血缘关系的他人，为此要负担遗产税，而将遗产留给自己的亲人继承则是免税的。如果让行省人民都变成罗马公民，那么所得税就全部征收不到，必然导致税收减少。
为此，卡拉卡拉皇帝又将遗产税税率提升为百分之十，增加了解放奴隶税的税额，所以在身为罗马公民的卡西乌斯·迪奥看来，他的税负增加了，就得出了“增加税收”的结论。
然而，帝国政府却并未因此真正增加税收，反而导致人们不再愿意将遗产转赠给他人，也不愿意解放奴隶，贵族的公心被削减，个人主义风气愈演愈烈。
罗马军队
由于罗马公民的一项重要义务是当兵保卫国家，这也是罗马人荣耀的来源，行省人民要转变为罗马公民，一个重要的途径就是成为罗马军团的辅助兵，退役之后就可以被授予公民权。
这种公民和行省人民之间公平的流动，也维系了帝国边缘地区人民对帝国的忠诚。而卡拉卡拉皇帝普发公民权之后，人们服兵役不再具备身份流动的目的，当兵就是为了维持生计，不再有为国效力的荣誉感。
从此以后罗马军团逐渐军阀化，这被历史学家看作是罗马衰亡的重要原因。
与古罗马类似，任何一个国家的政策都不应当只考虑当前的目的，更要研究其深远的影响，同时政策给当时的人带来的切身感受往往也与决策者的目的不尽相同。
对于社会上的意见，虽然不一定正确，但也要深究其背后的原因，挖出真正的问题所在并解决之，方能提升社会治理水平。
五、潜在的问题
不管怎么样，加强对外国人居留权管理都是必须的，出台一部外国人永久居留权管理法规也是完全必要的。
但是现有的法规仍有不详尽之处，潜在的问题也主要落在“公平”两个字上。
一方面是外国人之间的不公平。
广州宝汉直街又被称为“巧克力城”
对于申请永久居留权的外国人来说，除了学历和工资之外，其他资格条件都还是相对比较主观，并不是像分数一样完全客观的评价标准。
主观因素一多，权力寻租的空间就大。尤其是现在国内的各方面环境和条件对发达国家的人吸引力并不大，真正需要永久居留权的人要么是第三世界国家的人，要么是已经改了外国籍，但又需要经常在国内常住的华人。
很多移民外国的华人不想放弃国内的一些利益，要么隐瞒自己已经获得外国居留权的事实，不肯注销国内身份证，要么同时手握两国护照。
黄色标注的国家或地区承认双重国籍
而永久居留权规定的出台给这部分人提供了一条明确可行的新路径，可以放心大胆改成外国国籍，同时又获得国内的永久居留权，事实上拥有双重国籍。
这对于真正需要在华工作和生活的外国人才、外国投资者来说，无疑是不公平的。
另一方面是外国人和本国人之间的不公平。
外国人可以向县级以上地方人民政府提出申请，他们的收入门槛也是按照申请地的城镇职工平均工资计算。不过批准永久居留资格，并签发外国人永久居留身份证的是国家移民管理机关，签发的身份证也是全国有效，外国人可以在国内任何一个地方永久居留。
在当前国内的户籍制度体系下，不同户籍地的人享受的社会资源是完全不一样的，如果一个外国人在西部某地申请了绿卡，是不是也能够在上海居住，并享受上海户口待遇呢？
显然，要么彻底取消区别待遇的户口制度，要么外国人永久居留资格也应该符合中国的户籍管理制度。在区别对待国人的户口制度似乎不可能彻底取消的现实形势下，让外国人也必须纳入户口制度管理，对国人才是公平的。
从这两方面可能存在的不公平可以看出，规范外国人永久居留权管理，并不是颁布施行一个法规就能够完成的。
这需要后续的改革和配套，才能真正做到加强管理、兼顾公平，树立良好的国家形象。
结语
一个条例的征求意见，可以引发舆论如此关注，在当代法制史上也不多见。
虽然绝大多数反对意见并不是针对条例本身，也不在于条例的外部效益，并不足为立法者选取，但是反对意见背后所反映的长期积压的社会问题，是任何一个社会管理者都无法回避的。
要消弥舆论、抚平社会伤痕，一方面是切实关注每一个反对意见产生的原因，努力去解决问题，另一方面也要真正提高公众的法治素养，以真正的法律秩序感召每一个人，而不是堆砌条文，重复口号。
但是，问题的根本还是要真正保障社会的公平正义。
一个国家治理水平的高低，是靠公平正义来体现，而公平绝对不是一句简单的口号，要做到这两个字，需要做的还有很多。
参考资料：
1、刘国福，简论外国人在中国永久居留（中国绿卡）制度，河北法学，2008.3
2、方卫军，我国境内“三非”外国人问题分析，山东警察学院学报，2019.5
3、张展新，中国“绿卡”的资格待遇问题：以本国公民社会权利演进为视角的分析，华侨华人历史研究，2019.3
4、[日]盐野七生，《罗马人的故事》
5、Edward Gibbon, The History of the Decline and Fall of the Roman Empire.
（完）